ОТ РАЗРОЗНЕННОСТИ — К СИСТЕМНОМУ ПОДХОДУ

Форма во многом определяет содержание, закрепляет определенную ступень развития. Организация государственного финансового контроля наглядно подтверждает этот тезис. Первые упоминания об учреждениях с контрольными функциями, действующих в России, датируются второй половиной XVII века. Тогда не было единой организации — делами государственных доходов и расходов занималось множество приказов. Кроме того, в финансовом хозяйстве не было твердых правил его ведения, поступления и расходования средств. Раздробленность мешала эффективно собирать доходы, затрудняла контроль за расходованием средств.

Первый шаг к единой системе был сделан в 1654 году, когда был образован Счетный приказ. С тех пор контрольно-ревизионные органы не раз трансформировались, но цель всегда была одна — создать систему, максимально эффектив- но контролирующую государственные ресурсы. И главное, что было сделано силами ревизоров под руководством Министерства финансов, — удалось создать и закрепить самостоятельное отдельное направление — государственный финансовый контроль.

КЛЮЧЕВЫЕ РЕФОРМЫ ПОСЛЕДНЕГО ДЕСЯТИЛЕТИЯ

Сегодня государственный (муниципальный) финансовый контроль — часть бюджетного процесса, без которой невозможно представить полноценную систему управления общественными финансами. Он совершенствуется и видоизменяется вместе с бюджетной системой, ее новациями и потребностями. Приведу несколько примеров ключевых изменений последнего десятилетия в данной сфере.

В 2013 году в рамках программы по повышению эффективности бюджетных расходов был разработан и принят Федеральный закон (No 252-ФЗ), нацеленный на развитие системы государственного и муниципального финансового контроля, что позволило значительно улучшить качество управления общественными финансами.

Этот закон концептуально изменил систему финансового контроля в Российской Федерации, решая две ключевые проблемы:

• дублирование функций Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов, Росфиннадзора (позже его функции перейдут Федеральному казначейству) и контрольно-ревизионных управлений, органов ведомственного контроля;
• неопределенность в квалификации финансовых нарушений.

Для того чтобы исключить дублирование функций, государственный финансовый контроль четко разделили на внешний и внутренний. Первый был передан в ведение Счетной палаты и КСО, второй — Росфиннадзору и контрольно-ревизионным органам в регионах. Такое деление сохраняется и сегодня.

Кроме того, было введено понятие государственного (муниципального) финансового контроля как контрольно-ревизионной деятельности, нацеленной на выявление и пресечение финансовых нарушений.

Также в 2013 году был введен механизм применения бюджетных мер принуждения. Он, как и прочее законодательство, по мере выявления недостатков также нуждался в совершенствовании путем уточнений. В числе важных можно выделить введение возможности принятия решений не только о применении меры, но об ее изменении, отмене или отказе в ее применении. Во-вторых, органы управления государственными внебюджетными фондами наравне с финансовыми органами были наделены полномочиями по принятию решений о применении бюджетных мер принуждения. Для реализации данного механизма Правительство Российской Федерации утвердило соответствующий порядок.

Следующим масштабным этапом трансформации системы государственного финансового контроля стало принятие в 2019 году Федерального закона No 199-ФЗ, расширившего сферу госфинконтроля, позволившего сформировать федеральную систему стандартов внутреннего контроля, усовершенствовать порядок реализации результатов.

Для решения поставленных задач расширили предмет государственного финансового контроля и детализировали перечень объектов относительно органов, реализующих контрольные функции на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Это позволило контролерам пресекать нарушения, которые наносили ущерб бюджету, но формально не являлись нарушениями бюджетного законодательства.

Кроме того, дифференциация подхода к объектам, основанная на принципе сопровождения средств до момента исполнения обязанностей государства и местного самоуправления перед гражданами, усилила влияние на нарушителей муниципального уровня, не соблюдавших цели и условия предоставления «транзитных» субсидий.

В 2020 году внутренний госфинконтроль полностью перешел на новую модель, построенную на федеральных стандартах, предусматривающих единые для контролеров всех уровней принципы, определения и основания проведения контрольных мероприятий, права и обязанности должностных лиц органов контроля и объектов контроля и прочие параметры.

НОВАЯ КОНЦЕПЦИЯ ГОСФИНКОНТРОЛЯ

Современная система государственного финансового контроля работает достаточно эффективно и дает ощутимые результаты, однако руководство страны и Правительство ставят перед ней новые задачи: оценивать, насколько эффективно потратили бюджетные средства и какой это дало результат. От этого зависит реализация нацпроектов, программ и стратегических инициатив. И в конечном итоге благополучие и комфорт жизни граждан.

Поставленные задачи обуславливают основные векторы дальнейшего развития госфинконтроля. В частности, сегодня при формировании новой концепции финансового контроля акцент делается на развитии экспертно-аналитической деятельности, осуществлении предварительного контроля. Результатом должно стать то, что ревизоры будут не констатировать нарушения, а предотвращать их, помогать проверяемым организациям не допускать их.

Результаты уже есть.

В 2022 году и первом полугодии 2023 года проводился анализ финансово-экономических обоснований по объектам строительства на этапе планирования расходов на специальные инфраструктурные проекты в объеме 672 миллиардов рублей.

Эксперты выявили завышение стоимости работ, то, что в сметы включили необоснованные работы. Общий объем выявленных нарушений составил почти 100 миллиардов рублей. Предварительный анализ позволил устранить их еще до подписания соответствующих контрактов, что позволило сберечь для казны 15% от заявленной суммы.

Еще один приоритет — цифровизация.

Масштабное внедрение информационных технологий не только изменяет бизнес-процессы организаций, но и открывает новые возможности применения контрольных функций. Прежде всего — в рамках предварительного контроля на основе больших данных информационных систем. При этом цифровизация позволяет масштабировать процесс, охватить максимум бюджетных расходов.

Это позволит:

• вести цифровой диалог с объектами контроля, в том числе посредством перехода на цифровой формат обмена информацией, и тем самым снизить административную нагрузку на проверяемые организации;
• вести постоянный дистанционный мониторинг подконтрольной среды;
• повысить оперативность принятия управленческих решений, основанных на анализе финансовых рисков;
• снизить риски неэффективного использования бюджетных средств;
• сформировать новые партнерские отношения и укрепить доверие между контролерами и объектами контроля.

Возможности информационных систем позволяют серьезно развить инструменты предварительного контроля, но для того чтобы запустить их в работу, необходимо внести комплекс изменений в бюджетное законодательство.

Минфин России при участии Федерального казначейства и контрольно-ревизионных органов уже разработал законопроект, главной задачей которого станет определение новых методов внутреннего государственного финансового контроля.

В частности, речь идет об анализе, предполагающем исследование финансовых и хозяйственных операций, а также отдельных вопросов деятельности объекта контроля, систематизацию результатов и выявленных недостатков. Еще один метод — наблюдение — предусматривает онлайн-контроль, оценку совершаемых операций. Третий — финансово-бюджетный контроллинг — представляет собой информационное взаимодействие Федерального казначейства и объектов контроля, которое будет осуществляться в электронной форме в отдельном порядке. Он предполагает построение доверительных отношений между участниками процесса: контролер и проверяемый как партнеры будут находиться в постоянном диалоге, отрабатывая вопросы по наиболее рискованным направлениям, операциям.

В основе этой концепции лежит создание возможности формировать выводы и предложения по совершенствованию процесса управления общественными финансами в части повышения законности и эффективности их использования.

При этом все указанные методы будут основаны на использовании наборов данных, хранящихся в информационных системах, их доступности и систематизации. Это должно позволить контролерам вести работу на опережение, при которой классические проверки и ревизии будут составлять минимальную часть в контрольной деятельности.

Запуск в работу новых подходов и методов государственного финансового контроля планируется в 2024 году. Полагаю, что совместными усилиями Минфин России, Федеральное казначейство и контрольно-ревизионные органы смогут решить поставленные задачи и значительно повысить эффективность использования бюджетных средств и финансовую дисциплину.